城市管理综合执法

第一节 城市管理综合执法

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出全面推进依法治国的总目标和重大任务。《决定》中明确要求:“理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平。”2015年12月24日,中共中央、国务院于人民日报上发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,从总体要求、理顺管理体制、强化队伍建设、提高执法水平、完善城市管理、创新治理方式、完善保障机制和加强组织领导等八个方面总结提出以民生需求为基准,改革城市执法体制,厘清城市管理综合执法边界。

一、城市管理综合执法概述

在我国城市管理综合执法暂无明确具体的法律规定,其主要依据《行政处罚法》,根据《行政处罚法》的规定,各城市根据自身的地方性差异制定了各自的城市管理综合执法的地方性法规,因此我国城市管理综合执法的相关法律性规定散见于各城市制定的地方性法规,没有统一的法律。2021年1月22日,《中华人民共和国行政处罚法》修订通过，其中第十八条第一款规定:“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。”这一规定明确了城市管理综合执法的范围,给城市管理综合执法做出了定义。

明确城市管理综合执法机构的主体地位。这个机构应当是城市人民政府的组成部门，重点在于把城市管理领域内分散的执法队伍通过整合集中,明确检查权、处罚权的归属。

明确城市管理综合执法的范围及内容。这个城市管理综合执法的范围及内容应当限定在城市管理领域,包括城乡规划、市容环卫、园林绿化、公共事业、市政工程。

明确城市管理综合执法机构的名称。以郑州市为例,城市管理综合执法机构的名称是郑州市城市综合执法局。用这个名称,既包含了城市综合管理权,也包括了行政执法检查权、行政处罚权和行政强制执行权。

二、正确理解城市管理综合执法

认真学习领会党的十八届四中全会《决定》关于推进综合执法的精神实质,明确在国家现行法律法规没有改变的情况下,现阶段还不适宜实行跨部门的综合执法。应立足于城市管理领域内推进综合执法,可对现行的城乡规划、市容环卫、园林绿化、市政公用等一些专业执法队伍进行整合统一,开展城市管理综合执法。

取缔政府内部机构、城管办、事业单位等性质的城市管理执法机构,组建城市综合管理局,并使之成为政府组成部门,成为一个行政法人。

对现有城管执法人员进行执法水平和素质的培训,转变城市管理综合执法理念,坚定树立“为人民管理城市”的理念,将执法与服务结合,坚持依法执法,公正文明执法。

关于如何理顺城市管理执法体制的问题,各地政府都在不同程度上进行了探索,也曾尝试过运用行政、经济和市场化等方式来解决城市管理执法体制问题,但一直没有使这些问题得到很好地解决。因此,实现“理顺城管执法体制,提高执法和服务水平”的顶层设计,唯一办法就是通过城市管理立法才能实现。

第二节城市管理综合执法证据的收集与审查

在我国,有关证据的法律散见于民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼等相关程序法和司法解释中,但在证据的收集与审查中适用的原则仍有相通性,综合执法部门在行政执法中要遵循合理、合法、公平、公正、公开的原则,取证过程中坚守程序合法性的原则,对收取的证据要坚持证据合法性原则。

一、城市管理综合执法证据的收集

《行政诉讼法》第33条证据种类中规定,证据包括:

①当事人的陈述;

②书证;③物证;

④视听资料;

⑤电子数据;

⑥证人证言;

⑦鉴定意见;

⑧勘验笔录。

并且明确表述:“以上证据法庭审查属实,才能作为认定案件事实的根据。”《民事诉讼法》第66条同样对证据的种类做出了如上规定,且“证据未经查证属实,不得作为定案的根据”。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第44条规定,辩护人或其他任何人不得帮助犯罪嫌疑人、被告人隐匿、毁灭、伪造证据或者串供,不得威胁、引诱证人作伪证以及进行其他干扰司法机关诉讼活动的行为。第52条规定:“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序,收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据,不得强迫任何人证实自己有罪。必须保证一切与案件有关或者了解案情的公民,有客观地充分地提供证据的条件，除特殊情况外,可以吸收他们协助调查。”第54条规定:人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。第54条第一款规定:行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。第二款规定:对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据,应当保密。第三款规定:凡是伪造证据、隐匿证据或者毁灭证据的，无论属于何方,必须受法律追究。

这就要求执法队伍在执法取证过程中要注重取证的程序。城市管理执法队伍代表的是建设行政主管部门,行使执法权时,采取相应证据时,应当按照法定的程序。根据我国《行政诉讼法》的第5条的规定,人民法院审理行政案件,以事实为根据,以法律为准绳。第6条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。合法的行政执法包括三方面的内容:一是执法主体合法;二是执法内容合法;三是执法程序合法。即收集证据的主体人员符合法律规定,收集的证据要合法,收集证据的方式和手段合法,取证程序更要合乎法律规定。这就对行政执法做出了较高的要求,在执法取证过程中各方面都要符合法律、法规的规定。因此,了解证据类型,知晓执法程序对城管执法取证来说就变得尤为重要,对保证城管执法工作的正常开展,做到合法执法,都有着十分重要的意义。

由于行政相对人处于弱势地位,为保护行政相对人,也是为了制约权力,把权力关进笼子里,贯彻人民监督行政管理的要求,我国行政诉讼采取的是举证责任倒置规定,这就要求行政执法人员在执法过程中要更加注重程序,这不仅是对其自身相对利益的维护,同时也是贯彻落实好依法行政的要求。

根据行政执法的一般要求,城管执法程序是指城管执法机构在执法中从登记立案到结案的具体过程和次序。2016年,河南省人民代表大会常务委员会颁布的《河南省行政机关执法条例》第三章规定了“行政执法程序”,主要内容如下:

(1)行政执法程序由行政执法机关依职权启动,或者依公民、法人和其他组织的申请启动。

(2)公民、法人和其他组织申请启动行政执法程序应当采取书面形式(包括数据电文形式)。申请人书写确有困难或者情况紧急的,可以口头申请,行政执法机关应当当场如实记录,经申请人确认内容无误后由其签名或者盖章。

(3)行政执法人员在行政执法过程中,有下列情形之一的,应当自行申请回避;本人未申请回避的,行政执法机关应当责令回避;公民、法人和其他组织也可以申请其回避:

①系当事人或当事人的近亲属;

②行政执法事项与本人或本人近亲属有利害关系;③可能影响公正执法的其他情形。

行政执法人员的回避由行政执法机关负责人决定;行政执法机关负责人的同避由同级人民政府或者上级行政执法机关决定。

(4)行政执法机关在调查、检查或者核查时,行政执法人员不得少于两人,并应当主动向当事人或者相关人员出示行政执法证。未出示行政执法证的,当事人或者相关人员有权拒绝。

(5)行政执法机关应当依照法定程序,全面、客观、公正、及时地收集证据。行政执法证据包括:

①书证;

②物证;

③视听资料;

④电子数据;

⑤证人证言;

⑥当事人的陈述;

⑦鉴定意见;

⑧勘验笔录、现场笔录。

(6)行政执法机关在做出行政执法决定之前,应当依法告知当事人做出行政执法决定的事实、理由和依据,并告知当事人享有陈述和申辩的权利。

对当事人的陈述和申辩,行政执法机关应当记录在案并进行审查,采纳其合理意见。行政执法机关不得因当事人提出申辩而做出对其加重处理的决定。

(7)具有下列情形之一的,行政执法机关在做出行政执法决定之前应当举行听证:①法律、法规、规章规定应当举行听证的;

②行政执法机关依法告知听证权利后,当事人、利害关系人申请听证的;

③行政执法机关认为有必要听证的其他情形。当事人、利害关系人不承担行政执法机关组织听证的费用。

(8)一般行政执法决定的做出应当由行政执法机关负责人决定。

重大行政执法决定应当经行政执法机关法制机构审核后,由行政执法机关负责人集体讨论决定。其中,专业性、技术性较强的涉及经济社会发展全局、影响公共利益的重大行政执法事项,应当经过专家论证。

重大行政执法决定的范围由本行政执法机关依据本地区、本部门的执法实际确定并公开;法律、法规、规章另有规定的,从其规定。

(9)行政执法决定应当以书面形式做出。行政执法决定主要载明下列事项:①当事人基本情况;②事实和证据;③适用依据;④决定内容;

⑤履行方式和时间;⑥救济途径和期限;

⑦行政执法机关印章和决定日期;⑧需要载明的其他事项。

(10)行政执法决定自送达之日起生效。行政执法决定附条件或者附期限生效的,应当载明生效的条件或者期限。

(11)直接送达行政执法决定,应当由受送达人在送达回证或者附卷的决定书上注明收到日期,签名或者盖章。

受送达人在送达回证或者附卷的决定书上的签收日期为送达日期。

无法直接送达的,送达程序依照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定执行。

(12)非因法定事由、未经法定程序,行政执法机关不得撤销、变更已生效的行政执法决定;因国家利益、公共利益或其他法定事由必须撤回或者变更的,应当依照法定权限和程序进行,并对公民、法人或其他组织因此而受到的财产损失依法予以补偿。

(13)行政执法机关所使用的行政执法文书由省人民政府法制机构统一规范。国务院有关部门另有规定的除外。

行政执法机关应当建立行政执法案卷,将办理完毕的行政执法事项的有关材料编目装订、立卷归档。

(14)法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定的,行政执法机关必须在法定期限内办结。

(15)行政执法机关应当建立执法全过程记录制度,对行政执法活动的全过程进行记录保存,规范行政执法行为。

(16)行政执法机关在行政执法过程中,发现违法行为涉嫌构成犯罪的,应当按照国家有关规定及时将案件移送司法机关处理。

二、城市管理综合执法证据的审查

我国对证据属性采取“三性说”(即客观性、关联性、合法性)。证据的审查,其目的就是为了查证证据的真实可靠性,排除非法和效力有瑕疵的证据。证据必须经过查证属实，才能作为定案的依据。根据我国法律的规定,相对来说,证人证言作为证据的证明力最弱,带有主观色彩,其他类型的物证是反映客观的事实。对证据加以审查是对相对人和犯罪事实是否有因果关系的审查,也是排除非法取证手段和对伪造客观证据的审查,对案件的认定有着重要的意义。

第三节城市管理综合执法法律文书的制作

一、城市管理综合执法文书

城市管理综合执法法律文书是城市管理综合执法人员按照行政执法相关的规定,在行政执法过程中制作的具有法律效力的文件。2020年9月17日,住房和城乡建设部办公厅关于印发《城市管理行政执法文书示范文本(试行)》的通知统一了城管执法的文书范式,进一步推行了全过程执法,有助于规范执法行为,进一步提升执法能力,保护行政相对人的合法权益。

《城市管理行政执法文书示范文本(试行)》中,从内部和外部对执法文书进行了划分,规定了72中不同类型的执法文书范本,覆盖行政执法工作从立案到调查取证,从处罚到执行至结案的方方面面。

二、综合执法文书制作

(一)立案通知书制作

立案通知书,是城市管理行政执法部门经立案审批后确定立案,并向行政相对人做出告知其涉嫌违法行为已立案并将进一步调查时使用的文书。

(1)准确填写当事人的姓名或名称,并与身份证、营业执照等证明当事人主体资格的材料上保持一致。

(2)写明涉嫌违法行为当事人实施具体行为的事项。

(3)有城市管理行政执法部门名称并加盖印章,同时注明做出文书的日期。

(4)本文书一式两份,一份送达当事人,一份附卷归档,并与《送达回证》配套使用。

(二)执法过程中执法文书

1.《调查(询问)通知书》制作

调查(询问)通知书,是城市管理行政执法部门为查明案件事实,通知当事人或其他有关人员在一定时间内协助调查而使用的文书。

(1)准确填写当事人的姓名或名称,并与身份证、营业执照等证明当事人主体资格的材料上保持一致。

(2)案由按照“当事人姓名或名称+涉嫌+违法行为性质+案”的格式填写。(3)明确调查(询问)的时间。

(4)列明当事人接受调查(询问)时需要携带的相关材料。

(5)有城市管理行政执法部门名称并加盖印章,同时注明做出文书的日期。

(6)本文书一式两份,一份送达当事人,一份附卷归档,并与《送达回证》配套使用。

2.《调查(询问)笔录》制作

调查(询问)笔录,是城市管理行政执法部门为了查明案件事实、收集证据,向当事人以及其他知晓案件情况的人员调查了解情况的文书。

(1)“时间”栏填写调查(询问)的起止时间,具体到分,并采用24小时制。凡进行2次以上询问的,第2次以后的询问笔录应当在笔录右上方空白处注明“第x次询问”。

(2)“地点”栏填写调查(询问)的具体地点,注明具体门牌号或具体位置。

(3)“调查(询问)人”栏填写调查(询问)人的姓名及执法证件号。调查(询问)人应当是2名及以上行政执法人员。

(4)“记录人”栏填写记录人的姓名和执法证件号。记录人原则上是调查(询问)人中的1名人员。

(5)写明被询问人的姓名、性别、民族、国籍、出生年月、政治面貌、文化程度、联系电话、身份证或其他有效证件号码、工作单位或住址,并注明与本案的关系。1个询问笔录只针对1个被询问人,不能同时询问多人。如果当事人是代表单位的,应当写明被询问人在单位担任的职务。当事人有语言沟通障碍的,应当配有翻译人员。

(6)询问采用一问一答方式进行,内容应当包括:

①首次询问当事人时,应当问明案件当事人的基本情况,当事人为自然人的,应当问明当事人姓名、出生年月、年龄、民族、工作单位、文化程度、身份证号码、住址和联系电话等内容;当事人为个体工商户的,在自然人的基础上根据具体案情问明字号名称、经营场所、社会信用代码(营业执照注册号)等内容;当事人为法人或其他组织的,应当问明单位的全称、法定代表人(负责人)姓名与职务、住所、企业类型、经营范围、社会信用代码(营业执照注册号)和联系电话等内容。

②询问采取一问一答方式,询问人提出一个问题后,应当要求被询问人回答,如被询问人不回答或者拒绝回答的,应当注明。

③询问人的提问应当围绕查清可能涉嫌违法行为的事实进行,重点调查什么人,什么时间,什么地点,从事了什么行为,该行为是如何实施的,并造成了什么危害后果。记录人应当如实记录被询问人的回答,不得随意增删和更改。

(7)询问结束后,应当要求被询问人核对笔录,被询问人发现笔录有误的,可以要求修改,并在修改处按手印确认或签名确认。修改内容不能遮盖原来记录的内容。被询问人要求作较大修改的,可以在笔录后另外书写并按手印或签名确认。

(8)如被询问人拒绝按手印或签名的,应当注明情况,并由2名调查(询问)人员签名证实。

(9)询问内容正文最后一行和被询问人的签名有较大空白部分时,应当填写“以下笔录无正文”。

(10)笔录无须填写的部分划“/”处理。

(11)笔录右下角应当填写每页笔录的对应页码及笔录总页数。

3.《现场勘验(检查)笔录》制作

现场勘验(检查)笔录是城市管理行政执法部门对与涉嫌违法行为有关的物品、场所等进行勘验或检查所做的文书。

(1)“时间”栏填写实施勘验(检查)的起止时间,具体到分,并采用24小时制。

(2)“地点”栏填写实施勘验(检查)的具体地点,注明具体门牌号或具体位置,其中对没有门牌号或地点情况复杂的应当选择好参照物,必要时可以绘图说明。

(3)“勘验(检查)人”栏填写勘验(检查)人员的姓名及执法证件号。勘验(检查)人应当是2名及以上行政执法人员。

(4)“记录人”栏填写记录人的姓名和执法证件号。记录人原则上是勘验(检查)人中的1名人员。

(5)“被勘验(检查)人”相关栏目应当根据要求写明被勘验(检查)人的有关情况。

(6)“现场负责人”相关栏目应当根据要求写明现场负责人的有关情况,并注明与被勘验(检查)人的关系。被勘验(检查)人为自然人的,现场负责人即为其本人,现场负责人处可不填写,划“/”处理。

(7)“现场见证人”栏填写现场见证人的姓名、年龄、性别、身份证号、职业、联系电话等情况,并附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。

(8)“勘验(检查)事项及结果”栏应当写明检查的过程、内容、范围、方式以及被检查人或被检查单位的有关人员是否到场等情况。现场绘制的勘验图、拍摄的照片和摄像等内容应当在笔录中注明。文书空白部分应当写明“以下笔录无正文”。

(9)笔录无须填写的部分划“/”处理。

(10)笔录应当交由当事人核实后签名确认,当事人拒绝签名或者不能签名的,应当注明;有证人在场的,应当请证正人证明。

(11)笔录因书写错误需要要修改的,应当将需修改处划去,在旁边空隙处书写正确的文字,修改处应当由相关人员按手印或签名确认。

(12)笔录右下角应当填写每页笔录的对应页码及笔录总页数。

4.《现场照片及说明》制作

现场照片是城市管理行政执法部门用拍照的方式客观记录案件真实情况的文书。现场照片是证据的重要组成部分,也是对证据合法审查的依据。

(1)现场照片应当客观反映正在实施违法行为或违法行为实施后现场基本情况,清晰、准确记录违法现场方位、周围环境及原始状态,记录物证所在部位、形状、大小及其相互之间的关系。

(2)注明拍摄人员、拍摄时间、拍摄地点以及照片所反映的内容等。

(3)现场照片应当交由当事人核实后签名确认,当事人拒绝签名或者不能签名的,应当注明;有证人在场的,应当请证人证明。

(4)执法人员不少于2人,其中1人为拍摄人,2人应当分别予以签名,并注明日期。

5.《责令停止(改正)违法行为通知书》制作

责令停止(改正)违法行为通知书是城市管理行政执法部门依法责令违法行为人立即停止违法行为或限期改正的文书。

(1)准确填写当事人的姓名或名称,并与身份证、营业执照等证明当事人主体资格的材料上保持一致。

(2)写明涉嫌违法行为当事人实施具体行为的时间、地点、具体事项。(3)准确列明所依据的法律、法规或规章的全称及具体条款。

(4)责令改正的具体内容应当是针对当事人违法行为提出的具体整改意见,如自行拆除、恢复原状等,不能笼统写为“责令改正违法行为”。

(5)有城市管理行政执法部门名称并加盖印章,同时注明做出文书的日期。

(6)本文书一式两份,一份送达当事人,一份附卷归档,并与《送达回证》配套使用。

1. 《行政处罚事先告知书》制作

行政处罚事先告知书，是城市管理行政执法部门在做出行政处罚决定前，书面告知当事人拟做出的行政处罚决定的事实、理由、依据、内容以及当事人依法享有的权利的文书。

(1)写明当事人的基本情况。当事人为自然人的,应当包括当事人姓名、出生年月、年龄、民族、工作单位、文化程度、身份证号码、住址和联系电话等内容;当事人为个体工商户的,在自然人的基础上应当包括字号名称、经营场所、社会信用代码(营业执照注册号)等内容;当事人为法人或其他组织的,应当包括单位的全称、法定代表人(负责人)姓名与职务、住所、企业类型、经营范围、社会信用代码(营业执照注册号)和联系电话等内容。当事人为2个以上的,应当依次列明。

(2)有认定违法行为的事实、理由和依据。主要包括:违法行为发生的时间、地点、情节、后果及说理性内容;准确列明所依据的法律、法规或规章的全称及具体条款。

(3)有拟做出行政处罚的法律、法规、规章依据和拟做出行政处罚的种类、数额、期限等内容。

(4)应当告知当事人陈述申辩的权利及提出陈述申辩的时间、地点。

(5)有城市管理行政执法部门名称并加盖印章,同时注明作出文书的日期。

(6)本文书一式两份,一份送达当事人,一份附卷归档,并与《送达回证》配套使用。当事人放弃陈述申辩权利或没有陈述申辩意见的,可在《送达回证》备注栏签署“本人自愿放弃陈述申辩权利”或“本人没有陈述申辩意见”

2.《行政处罚决定书》制作

行政处罚决定书,是城市管理行政执法部门对事实清楚、证据确凿的一般程序案件，依法对违法当事人作出行政处罚决定的文书。

(1)写明当事人的基本情况,当事人为自然人的,应当包括当事人姓名、出生年月、年龄、民族、工作单位、文化程度、身份证号码、住址和联系电话等内容;当事人为个体工商户的,在自然人的基础上应当包括字号名称、经营场所、社会信用代码(营业执照注册号)等内容;当事人为法人或其他组织的,应当包括单位的全称、法定代表人(负责人)姓名与职务、住所、企业类型、经营范围、社会信用代码(营业执照注册号)和联系电话等内容。当事人为2个以上的,应当依次列明。

(2)对违法事实的描述应当全面、客观,阐明案件来源以及违法行为的基本事实。列举调查取证过程中收集的经查证属实的案件证据,保证事实和证据的关联性。

(3)如实写明案件所经过的执法程序,如查封扣押、先行登记保存证据、处罚告知、听证等执法程序,同时还要写明当事人有无陈述、申辩或申请听证的情况,对当事人的陈述、申辩意见采信情况的理由。

(4)准确列明依据的法律、法规或规章的全称及具体条款,并对案件性质进行定性。

(5)处罚内容应当具体明确,写明处罚种类、数额、履行期限、履行方式等。若处罚内容无须缴纳罚款,可将“上述罚款,当事人应当自收到本处罚决定书……每日按罚款数额的百分之三加处罚款”内容删去。

(6)告知当事人行政处罚的履行方式和期限;不服行政决定,申请行政复议或者提出行政诉讼的途径和期限;逾期不履行的法律责任和后果。

(7)有城市管理行政执法部门名称并加盖印章,同时注明做出文书的日期。

(8)本文书一式二份,一份送达当事人,一份附卷存档,并与《送达回证》配套使用。

3.《当场处罚决定书》制作

当场行政处罚决定书,是城市管理行政执法部门针对行政管理相对人的违法行为,在法定条件下适用简易程序进行处罚时做出的文书。

(1)准确填写当事人的姓名或名称,并与身份证、营业执照等证明当事人主体资格的材料上保持一致。

(2)要准确列明依据的法律、法规或规章的全称及具体条款。

(3)写明处罚的种类和幅度。

(4)告知当事人行政处罚的履行方式和期限;不服行政决定,申请行政复议或提出行政诉讼的途径和期限;逾期不履行的法律责任和后果。

(5)场宣读并送达当事人,当事人予以签名确认,并注明月签收日期。

(6)当场收缴罚款的,应当交付法定罚款票据,并准确无无误地填写处罚票据编号。

(7)有城市管理行政执法部门名称并加盖印章,同时注明做出文书的日期。

(8)本文书一式两份,一份送达当事人,一份附卷存档。

(四)执行过程中文书《行政决定履行催告书》制作:

行政决定履行催告书是城市管理行政执法部门在依法申请人民法院强制执行前催告当事人履行义务时制作的文书。

(1)准确填写当事人的姓名或名称,并与身份证、营业执照等证明当事人主体资格的材料上保持一致。

(2)“催告内容”栏填写城市管理行政执法部门依法做出而当事人未履行的行政处罚决定。如催告履行的义务只有一项的,无须填写的部分划“/”处理。

(3)有城市管理行政执法部门名称并加盖印章,同时注明做出文书的日期。

(4)本文书一式两份,一份送达被催告当事人,一份附卷归档,并与《送达回证》配套使用。

（五）结案过程中的文书

结案过程中的文书相对于其他三个阶段来说是一种内部的公文，主要用于对案件的总结、反思和相关档案的留存以及后续的审查,移交。根据档案的管理可分为结案报告、文件目录、卷宗封面和卷内备考表。

(1)案件结案报告,是城市管理行政执法部门对已经处理完毕的案件情况进行汇总并按程序结案填写的文书。结案报告是一种内部的公文。

(2)卷内文件目录,是城市管理行政执法部门对已结案的行政处罚案件,将其涉及的全部材料按档案管理规定,进行归档、制作档案目录的文书。

(3)卷宗封面,是城市管理行政执法部门对已结案的行政处罚案件,按档案管理规定,形成一个案卷时制作的文书。

(4)卷内备考表,是城市管理行政执法部门用于说明案卷缺损、修改、补充、移出、销毁等情况的文书。

第四节规范城市管理综合执法

一、城市管理综合执法相关规定

因为城市管理综合执法涉及了城市管理的方方面面,事务繁杂,在执法的时为了做好有效的监督,国务院印发了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》,要求依法规范的原则,坚持以民为本的执法理念,全面推行行政执法公示制度,要求提高执法透明度,把公开执法贯穿于执法事前,事中和事后全过程。

二、规范城市管理综合执法的意义

保障公民、法人和其他组织的合法权益。规范城市管理综合执法的目的在于限制权力,把权力关进笼子里。近代行政法是民主制度的产物,自其产生之日起,就一直以防止行政权的滥用,保护公民、法人和其他组织的合法权益为追求的目标之一。这种保护作用主要通过以下方面体现出来:

(1)规定并发展公民、法人和其他组织的行政监督权。国家的一切权力属于人民,就意味着人民是国家的主人,一切国家机关及其工作人员都应当对人民负责,受人民监督。

(2)建立和逐步完善保证行政主体及其工作人员认真执行国家法律的各种规章制度。行政相对人相对执法人员处于劣势地位,只有严格确立行政执法主体,规范行政执法过程，才能防止公权力的滥用。要确立有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的执法原则。

(3)预防、制止和制裁侵犯和损害公民、法人和其他组织合法权益的行为。行政违法和其他违法一样,直接侵犯和损害着公民、法人和其他组织的合法权益,只有预防、制止和制裁行政违法,对行政违法造成的侵犯和损害进行及时补救,才能充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。

三、规范城市管理综合执法的作用

依法治国是我国长治久安的治国方略,2018年9月住房城乡建设部依照《中华人民共和国行政处罚法》制定了《城市管理执法行为规范》,国务院多次发布关于行政执法的相关意见和通知,强调要加强现场执法管理,提高执法透明度和公信力;要改进执法方式，让执法既有力度,又有温度。在当前社会下,如何在做好依法治国的同时又让执法充满温情,就对执法人员在执法时做出了更新更高的要求。

(一)完善和落实的依法治国这一基本方略的必要性

建设好法治政府,就需要基本的的制度保障,令行禁止,依法办事是对这一方略落实的最基本的体现。法治政府和依法行政密不可分,作为手握利刃的法律执掌者--城市管理执法队伍就更需要用好手中执法的规定,严格执法,不做违背损害国家形象的行为。城市管理综合执法的规定不仅是对行政相对人的保护,更是维护了执法人的相对权益。在执法过程中有法可依不仅是对权力的限定,也为执法人的执法行为提供了依据,有了强有力的支持。

(二)转变和改进执法方式的必然要求

城市管理综合执法规定不仅是要求执法者要守法,更是对执法者在遵循法律规定的同时要转变执法方式,让单一的白纸黑字充满温情。社会在发展,人们的法律意识也在不断增强,人们对执法特别是执法方式上就有了更高的要求,粗放型执法已经不能适应当代执法的新需求。因此,需要在法律法规的框架内转变执法方式,改变粗放型执法为温度型执法,在执法过程中做好全过程监督,推动法治政府建设迈向更高水平。