为深入贯彻落实党的二十届三中全会精神和《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》 ( 以下简称《决定》)，2024年7月29日下午，“健全城市规划体系 促进城乡融合和区域一体化高质量发展——2024年第四期UP前沿论道”业务交流会在自然资源部机关成功举办。与会人员围绕如何健全城市规划体系，聚焦城乡融合发展、大中小城市和小城镇协调发展、空间集约紧凑布局、都市圈同城化发展、城市安全韧性提升、智慧城市和信息化建设、规划引领城市建设和治理等主题，分享实践经验和政策建议。

会议主持

周建春

自然资源部国土空间规划研究中心 主任

主旨发言

《贯彻党的二十届三中全会精神 加快推进国土空间规划改革》

张兵

自然资源部国土空间规划局 局长

  

2018年机构改革至今，党的十八届三中全会提出的“建立空间规划体系”改革任务已总体完成，国土空间规划的基础性制度框架基本建立，进一步深化“多规合一”改革成为今后一个阶段的重点任务。一是深化《生态文明体制改革总体方案》中关于以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。建立国土空间规划体系并监督实施是生态文明体制改革的重要内容，在国土空间开发保护制度已基本形成的基础上，《决定》特别强调“全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可”的改革事项。二是《全会》明确要发挥国土空间规划在国家宏观经济治理体系中的战略引领作用，健全主体功能区制度体系，支撑区域协调发展，强化国土空间优化发展保障机制。三是促进城乡融合是国土空间规划的重要历史使命，国土空间规划要适应统筹新型城镇化和乡村全面振兴的需要，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，促进形成大中小城市和小城镇协调发展、城乡融合的空间格局，提升国土空间的发展力。

   

主题报告

北京市：《学习领会党的二十届三中全会精神 全面推进首都规划实施》

 

王雪梅

北京市规划和自然资源委员会 二级巡视员

  

党的二十届三中全会通过《决定》，对规划自然资源领域工作提出了6个方面的改革要求。深入学习领会改革精神，结合首都规划工作特点，形成以下三点思考：一是客观认识首都规划新阶段历史使命。改革要育新机，于变局中开新局。既要认清当前的国土空间规划从资源管理转向资源、资产管理并重的历史方位，也要对首都规划事业的重点和关键点有清晰的判断。首都经济结构持续调整，土地已更多作为资源属性保障首都经济社会发展。谋划建设好规划实施体系，加强“多规合一”融合水平，建立从规划管理到城市治理的新体系，已成为当前工作的关键。二是主观转变规划自然资源工作模式。习近平总书记指出规划的科学是最大的效益。这是习近平经济思想对城市规划建设管理方面的重要体现。贯彻“资源配置效率最优化和效益最大化”要求，北京市规自委成立经济专班，提升经济思维能力，再认识规划实施。掌握“增量+存量”一张蓝图，全面认识规划实施的不同主体。规划资源配置体现时间概念，主动与发展规划、财政规划协同，与劳动、资本等生产要素协同。三是系统集成规划编制，突出改革重点、改革实效。区域层面，编制首都都市圈规划，深入推进京津冀协同发展。总体规划层面，谋划编制总体层面各类自然资源实施计划，压茬推进与效用增值。详细规划层面，谋划“模式多主体、实施有期限、利用重效益”的街区控规实施的资产配置方案。规划支撑层面，建立常态化的城市体检评估制度，数智赋能超大城市智慧高效治理。

    

天津市：《关于进一步完善国土空间规划体系的天津实践与探索》

 

师武军

天津市规划和自然资源局 总规划师

  

中共中央 国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以来，天津结合实际，为推动构建“三级三类四体系”的国土空间规划体系开展了一系列探索实践，关于积极探索健全国土空间规划编制体系。一是加强专项规划编制规范性和规划管理系统性。在总体规划的编审体系相对完善的基础上，建立了国土空间专项规划编制目录清单管理制度，印发了《天津市市级专项规划数据汇交成果要求》，构建专项规划动态更新机制，在规划编制过程中同步进行空间综合平衡，调整更新后的专项规划成果纳入国土空间规划“一张图”，实现专项规划的动态维护。二是提升详细规划全域全要素覆盖水平。针对城镇开发边界外非村庄、非风景名胜区等地区的单独选址用地需求，提出通过编制规划选址综合论证方案，履行地块控规的审批程序，作为用地审批和规划许可依据。同时积极探索将全域土地综合整治实施方案、高标准农田建设方案纳入详细规划，尝试推进实现全域全要素详细规划与规划许可、实施的一一对应。三是探索发挥城市设计在国土空间规划体系中的作用。探索将城市设计定义为特定领域、特定区域的一种专项规划，在总体城市设计和详细城市设计层面推动相关工作。关于加强总体规划实施传导。一是尝试理清各级各类规划的传导关系、路径和规则，深化推进总体规划的全域全要素传导。二是聚焦涉及空间管控与发展的核心指标，开展专题研究分析，制定传导方案，促进形成“规划编制-实施-监督保障”的空间治理闭环。三是探索编制市、区两级总体规划实施工作方案。通过工作任务清单的方式，统筹推进重大专项、重点地区和重大项目的建设安排，并分解传导至下层级规划，定期进行体检评估和监督检查。

此外，天津正在同步推进实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系的构建。强化规划实施管理，管好用好各类自然资源，同步提升规划数字化智慧化治理水平，加强数据集成共享处理，辅助规划编制和业务审批，推动天津国土空间治理能力提升。

    

上海市：《以国土空间规划创新探索 加快转变超大城市发展方式 引领规划资源治理能力提升》

 

孙 珊

上海市规划和自然资源局 副局长

为贯彻落实习近平总书记在深入推进长三角一体化发展座谈会和考察上海重要讲话精神，落实党的二十届三中全会精神，按照十二届市委五次全会“进一步全面深化改革、在推进中国式现代化中充分发挥龙头带动和示范引领作用”的要求，在自然资源部指导下，上海市规划资源局深化“多规合一”改革，不断完善国土空间规划的内涵及体系构建，探索规划理念和方法创新，推动上海超大城市治理能力提升。一是强化扩维思考，一体谋划国土空间发展战略新格局。加快推进长三角和上海大都市圈规划、“上海2035”总规实施评估和动态维护方案编制，强化区域协同、向海发展的战略思维，将上海“五个中心”建设工作布局摆在长三角区域“一张图”中一体谋划，构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系，更好发挥高质量发展动力源作用。二是强化穿透思维，创新探索国土空间专项规划编制新理念。加快推进大虹桥、大东方、大吴淞、大吴泾四个战略片区和轨道交通线网深化专项规划编制，强化穿透性的思维和方法，强调宏观到微观的全覆盖和精细化传导，实现从整体到局部、目标到行动、蓝图到实施的系统性贯通，推动规划、建设、治理融合，更好实现一张蓝图绘到底、干到底。三是强化系统集成，打造城市更新高质量发展新模式。加快转变超大城市发展方式，推动城市更新背景下的详细规划转型，创新规划和土地资源弹性管理政策，推广责任规划师、责任建筑师、责任评估师“三师”联创工作机制，算好总量帐、结构帐、布局帐“三本大帐”，加强谋划、策划、规划、计划“四化联动”，推动更新项目资源、资产、资信、资金“四资”贯通，建立高质量、可持续的城市更新模式。四是强化平台建设，加快推动国土空间治理数字化转型。积极引进采用人工智能、大数据、城市信息模型、遥感为代表的新一代信息技术手段，全力推进长三角国土空间规划“一张图”建设，加快推进CSPON上海试点建设和科研攻关，积极探索上海数字城市规划管理体系，推动形成超大城市智慧高效治理新体系。

   

重庆市：《加强国土空间安全韧性的重庆规划探索与思考》

 

鞠  广

重庆市规划和自然资源局 二级巡视员、总工程师

  

近年来，重庆规划自然资源领域增强国土空间安全韧性的做法主要包括：完善国土空间规划体系，加强安全韧性规划引领；开展国土空间安全韧性体检评估，加强规划实施跟踪问效；强化国土空间安全韧性数字化治理，提升整体智治效能等方面。目前，重庆已形成“三线为底，三区协调，三级贯通，多源多廊”的全域国土空间安全韧性格局，优化市域、城区、生活圈三个层次安全韧性空间布局，实施差异化管控。市域聚焦粮食、生态、能源、水资源安全以及地质灾害防治等方面，提升资源保障能力；城区重点关注城市洪涝、地灾防治、消防安全等方面，增强防灾减灾救灾能力；生活圈落地落细消防、应急医疗、避难场所、应急物资储备等设施布局，加强基本公共服务设施平灾结合利用，提升基层安全韧性水平；生命线工程关注互联互通、备份冗余等方面，提升城市基本运行保障能力。提出的指标和要求体现了空间和专业特点，突显了韧性城市空间保障的重要性。下一步，重庆将持续推进韧性城市国土空间规划纲要工作，坚持目标、问题、操作三个导向，基于国土空间规划“一张图”，明确安全韧性目标指标和要求，向专项规划和区县规划传导，推动超大城市韧性城市规划建设治理走深走实。

广州市：《以高水平规划引领超大城市高质量建设、高效能治理的广州路径》

姜  莉

广州市规划和自然资源局 副局长

近年来，广州持续深化“多规合一”改革，不断优化覆盖全域全要素的规划体系，推进区域协同和城乡融合，促进规划建设管理的全链条完善，塑造城市发展新动能新优势。一是健全超大城市规划体系，引领湾区协同发展和城市空间结构优化。广州不断强化规划体系的战略引领性和传导有效性，坚定以国土空间优化为前提，充分发挥在大湾区的辐射带动作用，深化作为国家重要的中心城市优布局、强功能、补短板的工作方向，以深化穗港澳合作、都市圈同城化、黄金内湾建设为战略导向，以土地资源精准配置、存量更新为保障，塑造融湾发展的多中心、网络化空间格局。二是深入推进百县千镇万村高质量发展工程，促进大都市边缘地区城乡融合发展。针对广州超大城市城乡空间交织的特征，发挥镇联城带村作用，创新5类岭南特色乡村群建设理念，探索镇村国土空间集成规划，推进镇村集群化、特色化发展；以强镇为重点，探索差异化全域土地综合整治模式，出台10项“百千万工程”规划用地技术指引，推进跨市共建县镇村高质量发展示范区，重塑乡村大地景观，促进城乡资源有序流动，探索乡村地区支撑中国式现代化的新实践。三是夯实数字空间底座，赋能城市智慧高效治理体系。针对超大城市治理多元化、复杂化特点，广州正加快推动国土空间规划条例制定，以立法强化规划权威性；深化多专业协同，推进内涝、地质灾害、生态保护等城市安全事后治理变为主动风险管控。深化多部门协同，广州市国土空间规划“一张图”实施监督系统已向全市共享数据服务100余项，CSPON试点工作已搭建70余个监测分析应用模块，探索建立“预测-诊断-预警-推演”的全流程规划实施推演模型，全面夯实共享共治数字底座。

深圳市：《规划统筹集中连片开发 打造高质量发展新引擎》

孔繁昌

深圳市规划和自然资源局 党组成员、副局长

为落实好党的二十届三中全会精神，深圳在把握城市规划建设模式及房地产发展模式转变的新形势下，以面向2035年的市国土空间总体规划（以下简称“总规”）为统领，以集中连片区域开发建设为牵引，打造城市高质量发展新引擎，持续优化建设用地结构和空间布局，合理引导城市空间秩序，持续筑牢新质生产力和服务业高质量发展的空间底盘。一是坚持规划统筹引领，以“大片区统筹”带动大项目落地。开展集中连片工作是推动国土空间规划实施、盘活存量空间低效用地、加快转变城市发展方式的需要。按照集中连片布局、集约节约利用、具备可实施性等原则，深圳以总规确定的“一核多心网络化”城市中心体系以及“1+7+n”创新空间格局为指导，在全市重点区域、经济集聚区、先进制造业园区范围划定70片，总面积约100平方公里集中连片区域，划定的集中连片区域以综合性片区为主，涵盖了工业、居住、商业、公共服务、基础设施、综合交通、公园绿地等功能，推动实现总规提出的“优民生、增居住、强工业、稳商办”的目标。谋划通过分步实施、统筹建设、滚动开发，逐步形成连片开发的规模优势。二是营造“三生融合”示范区，推动产业链协同联动。以“平方公里级”新型产业社区规划建设为牵引，统筹生产、生活、生态空间，打造功能完善、品质优美的产城融合片区。坚持把产业培育、集中连片区域开发建设、招商引资同步谋划、同步推进，推动集中区域内集聚更多产业链上下游企业，持续放大规模效应和集群优势，构建产业发展新引擎。三是制定相关保障政策，多措并举保障片区规划建设。统筹研究国家“三大工程”实施、低效用地再开发试点与集中连片规划建设有关政策，在城中村改造、低效用地再开发等方面完善政策供给。坚持多措并举，综合运用土地整备、城中村改造、工业用地提容、存量建筑用途转换、净地开发等手段推进集中连片区域开发建设。

福州市：《健全规划体系，引领高质量发展的福州实践》

张 帆

福州市自然资源和规划局 副局长

党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。福州牢记习近平总书记“希望继续把这座海滨城市、山水城市建设得更加美好，更好造福人民群众”的殷切嘱托，锚定城乡融合发展新蓝图，积极探索中国式现代化的福州实践。一是健全“多规合一”规划体系。福州以市级国土空间总体规划为统领，统筹推进县级、乡级国土空间规划及中心城区控制性详细规划、村庄规划等编制，协同推进历史文化名城保护、生态保护修复、城市更新等专项规划，形成国土空间规划“一张图”。二是推进“山水城市”生态修复。按照“策划+规划+城市设计”的工作路线，全面启动“两江四岸”整体品质提升，对标“国际化山水城市会客厅、最美水岸”的目标定位，打造兼具“国际范、闽都韵”的“山水城市会客厅”。三是创新“一师一员”责任规划师制度。以“市县镇村”四级联动的模式，在全市范围内推行村镇责任规划师制度，选聘村镇责任规划师和规划专员，打通服务乡建的“最后一公里”。四是打造“产城融合”新型样板。以列入全国低效用地再开发试点城市为契机，按照“高站位谋划园区规划，高效益推进园区提升，高标准建设园区配套，高品位提升园区环境，高效能推动园区治理”总体思路，推动13个园区“共享区”建设，将盘活的低效用地优先用于园区配套建设。

圆桌论道

叶 斌

南京市人大常委会 副秘书长

国土空间规划改革六年以来取得了巨大成绩，同时我们也需要密切关注国土空间规划行业面临的两方面挑战：一是规划行业在改革开放后建立的快速增量型规划的理论、方法、标准、法规，在面对新常态发展背景和高质量发展需求下，有很强的技术危机感；二是“五级三类”国土空间规划体系中，各类规划在新架构运行中仍需要更好的协调和磨合。在此背景下，一套崭新的学术理论体系、专业建设、技术标准和法律法规亟待建立健全，让整个行业在转型过程中尽快走出困惑。

学习党的二十届三中全会决定精神，我结合地方实践，提出四点思考和建议：一是从提升国土空间治理体系和治理能力的角度，系统梳理业务链条，进一步加大各业务环节的融合。二是从国土空间用途管制科学分类的角度，加快完善用途管制的直接依据。三是从高质量发展的空间引领角度，做到资源保护与城乡发展并重。四是从城市更新的科学分类，研究原产权人在自主更新中的空间发展权及其相应的收益分配制度。

顾 浩

浙江省自然资源厅 一级巡视员、浙江省国土空间规划学会 理事长

结合本次议题，我谈三个方面的想法。首先，要全面准确把握党的二十届三中全会的精神实质。需要深入理解习近平总书记有关“多规合一”改革的重要讲话精神，结合党的二十届三中全会决定关于规划的相关表述，才能把握决定中关于规划改革的具体要求和实质，把决定的实质内涵转化为我们自己工作的方向。其次，要进一步完善规划体系，巩固多规合一的改革成果。目前国土空间规划已从规划编制阶段全面转向实施监管的攻坚阶段，今后需要部署五方面重点工作：一是研究落实主体功能区制度，为区域协调发展提供政策依据；二是完善“规划+设计”的规划编制体系，支撑全域全要素的国土空间管理；三是分类推进详细规划的编制，在城镇、生态、农业地区根据利用和保护的要求分类采取“绣花功夫”；四是推进乡村规划管理的全覆盖，完善规划和管理的依据；五是完善用途分区与管制规则。最后，要强化规划的统筹作用，推进国土空间治理的现代化。以空间治理现代化作为我们改革的主线，这里面又有两条路径：聚焦“两统一”职责，一条是聚焦用途管制和规划许可，一条聚焦权属结构。在此基础上，要进一步夯实数据基础，营造从共享转向共生的数字生态；要提高保护的水平，从适应现代化需要的角度优化保护格局；要强化用途管制，处理好变和不变，以及怎么变的规则；要转变利用方式，把可能产生的空间矛盾提前在规划层面协调；要完善国土空间修复路径，强调以规划为依据来进行整治和修复；要落实安全保障，要改善权益保护政策制度。

张 勤

杭州市规划和自然资源局 原一级巡视员

有效的规划体系必须以服务善治为目标，以明晰事权为前提。一是要立足深化改革的要求，从完善治理体系的目标出发认识和构建规划体系。《决定》明确改革任务都对规划体系的构建和规划效用的提升提出了新的要求。要跳出规划行业本身，认真学习、全面梳理《决定》明确的改革任务对完善规划体系的要求。二是要明晰层级政府的事权和责任，以规划工具为抓手，促进规划综合作用、全局作用和系统性作用更好的发挥。三是要充分认识国土空间规划的综合性、系统性作用，用好国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现所有的规划都生成在“一张图”系统上。要创造条件向社会开放国土空间规划“一张图”系统，并依托“一张图”系统实现经济社会数据的空间化。通过“一张图”系统的广泛应用强化国土空间规划的基础性作用。

袁 昕

清华同衡规划设计研究院有限公司 院长

党的二十届三中全会的内容反映出中央对于城市工作和国土空间规划的重视。全会强调国土空间规划在宏观层面上的调控作用，是有效的政府治理工具，同时，在中微观层面，强调其在城乡融合和区域一体化发展的作用。从学理角度看，所有的生产关系要素最后都要落在空间上，所有的生产关系要素都需要通过公共政策的制定来调控。国土空间规划除了关注山水林田湖草等自然要素，更需要从空间与经济社会发展的底层逻辑上关注在城乡融合背景下，空间的供给与生产力各要素之间的关系，并通过空间管控的政策制度等管理手段来实现宏观调控和有效治理。习近平总书记提出新质生产力的论断和对进一步深化改革的要求，也反映了技术进步对新型生产关系的需求，转型发展需要有新型的空间治理来支撑社会经济发展新动能的转换，通过空间治理的变革助推高质量的空间生产，同时需要通过管控方式和技术规范上的创新和突破来实现治理能力的提升。要创新数据算法为CSPON系统赋能。还需要关注到城市规划体系和国家安全体系和城市建设运营的关系，空间规划的能力和数据也是构建国家安全体系的重要组成。最后建议相关技术标准在破和立的时候，进一步厘清增量与存量、规模转换与品质提升等方面的逻辑和体系。

林  坚

北京大学城市与环境学院 教授

结合对党的二十届三中全会的学习，我谈三个观点。第一个观点是把握主线，不忘初心。坚持以制度建设为主线，加强顶层设计，总体谋划、破立并举，先立后破。坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全这几者之间的重大关系。要把握好国土空间规划“底盘、底数、底线、底蕴”的基础作用。第二个观点是谈谈对学习《辅导百问》的体会，《决定》里面提到的区域一体化、城市建设运营治理体制改革、耕地占补平衡、生态产品价值实现、文化遗产系统性保护、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，这些都是在谈城市国土空间规划。第三个观点是今后国土空间规划工作还要进一步加强协同协调，坚持深化“多规合一”改革。首先，加强“协同协调”，在数字治理时代、存量时代以及“多规合一”时代，做好“制度和安全”与“活力和发展”之间的协调，做好图和数的对应，加强国土空间规划跟发展规划的协作协同协调。二是落地用途管制制度，要把用途管制和规划许可管理以及后续规划实施监督做好内部链条的联动。最后是作为教育工作者，我要呼吁构建更合理的规划教育教学体系，从学科的理论上、人才培养上给予整个改革更好的支持。

岳文泽

浙江大学土地与国家发展研究院 教授

《决定》进一步明确了国土空间规划的基础性定位，赞同上述专家对健全规划体系的解读。针对目前国土空间治理和社会经济发展中存在的一些现实挑战，我谈一下如何发挥国土空间规划的基础性作用推动城乡融合发展的两方面建议。第一个是加强面向存量时代的基础土地制度改革研究。过去基础土地制度设计是服务于增量扩张为核心的发展模式，由于房地产市场快速下行引发地方财政的萎缩，政府主导的农村土地整治与城市更新都缺乏可持续的动力源，因此《决定》提出关于房产税、重构地方财权和事权等改革决定，需要我们系统化地开展研究，探索面向存量时代的基础土地制度改革。第二个面向国土空间规划实施的下半场，要加强空间治理。首先，推进资源要素统筹，例如浙江推动耕地规模连片的百千万工程，林耕置换等政策。其次，促进空间功能融合，例如针对耕地保护，实施“多田套合”工程；针对城市开发边界，探索建立弹性发展空间以布局来自边界外的流量指标；以跨乡镇全域土地综合整治为载体，打造共同富裕基本单元，把空间优化、耕地保护、节约集约、生态修复、资源权益和产业高质量、有机更新与风貌提升，以及公共服务优享、城乡均衡富民、区域治理等跨部门工作系统融合。再次，建立扁平高效的工作机制，实现专班打通、场景融通、奖惩贯通；健全联席会议制度、专班化运作、牵头负责制等部门联动机制，进一步提升融合治理水平。